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    PPP規范再升級: 支出責任超5%不得新上政府付費項目

    2019-03-12    來源:21世紀經濟報道     點擊量:397

        3月8日,財政部發布《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(下稱《意見》),在PPP(政府與社會資本合作)圈內迅速引起震動。

        《意見》肯定了近年PPP業務發揮的積極作用,同時指出其存在超出自身財力、固化政府支出責任、泛化運用范圍等問題,進而提出“規范運行、嚴格監管、公開透明、誠信履約”PPP規范發展的總體要求,并規定了規范的PPP項目應當符合的六項條件。

        此外,《意見》對新上政府付費項目提出了新的要求。與以往文件明顯升級的是,除了污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現為政府付費形式的PPP項目外,財政支出責任占比紅線從10%降低至5%,超出5%的地區不得新上政府付費項目。

        21世紀經濟報道記者采訪中發現,業內普遍認為,《意見》是對92號文(關于規范政府和社會資本合作綜合信息平臺項目庫管理的通知)的升級,延續了近年來防范化解地方政府債務風險的政策意圖。

    收緊政府負債敞口

        深圳前海富涌谷資本管理公司投資總監姚本智在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示,整體來看,實施意見的基調有兩點,一是繼續推動PPP項目的市場化運作;二是控制政府債務,包括支出責任。

        他表示,從市場化運作方面看,《意見》更加強調了項目收益性和社會資本的責任,例如規范PPP項目條件就要求:建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制,以及社會資本要負責運營并承擔風險,而不僅是建設施工。而對于脫離了市場化運作的,例如社會資本方實際只承擔項目建設、不承擔項目運營責任,或政府支出事項與項目產出績效脫鉤的,會面臨限期整改、清庫的處罰。

        而在控制政府債務方面,《意見》細化了財政支出責任的細則要求。比如,財政支出責任占比超過5%的地區,不得新上政府付費項目;對財政支出責任占比超過7%的地區進行風險提示;對超過10%的地區嚴禁新項目入庫。

        國家發改委和財政部PPP雙庫專家薛濤對21世紀經濟報道記者表示,《意見》主要是針對純政府付費項目。比如不少體量巨大,甚至含有形象工程性質且工程導向明顯,給地方財政支出造成很大壓力。將新增純政府付費項目的紅線從10%進一步壓降到5%,將進一步收緊政府負債敞口。

        姚本智還表示,比政府支出責任占比進一步壓降影響更大的,或許是《意見》中明確了基金預算不能作為核算支出責任的分母。目前很多項目都是把基金預算納入到核算口徑才使支出責任不超標。

        “新規定執行后PPP支出責任中政府性基金預算占比大的地區和支出責任已經接近10%的地區會受到很大的影響。” 姚本智說。

        姚本智還指出,此前很多項目難以找到社會資本,就以平臺公司或者平臺參股公司作為社會資本,實際上所有參與主體仍然是國資體系內,沒有真正引入社會資本。《意見》限制同級平臺公司作為社會資本參與項目后,PPP項目缺社會資本的局面又會重現。

        “但是需要注意的是,實施意見并沒有禁止不同地區的平臺交叉作為社會資本,作為一種‘擦邊球’式的方式,未來可能短期內會被突擊使用,但這種平臺交叉的方式未來會大概率被禁止。”姚本智說。

    短期內資本熱情或降低

        除了限制性規定,《意見》也提出促進PPP項目發展政策,包括保險資金、PPP基金的股權投資,以及股權轉讓、資產交易、資產證券化的退出渠道。

        姚本智告訴記者,目前社會資本參與PPP項目要考量的重要因素是自有資金的內部收益率。PPP項目投資周期長,一般情況下都難以滿足收益率要求。隨著《意見》措施的逐步落地,特別是市場化的退出渠道建立,就可以打消社會資本的顧慮,吸引更多具備實力的社會資本參與到PPP項目中來。

        薛濤也表示,隨著績效考核的趨嚴、PPP項目庫背書責任的退出、財承空間進一步被限制,這些可能會使金融機構對PPP類非運營類項目更加謹慎。

        他認為,政府支付PPP項目款的信用是PPP優化規范的“七寸”,尤其是在績效強化約束后,這還有待完善和落實,否則績效考核只是增加了地方政府的扣款理由。此外,PPP項目庫的背書功能取消也會進一步加劇金融機構對PPP的回款擔憂,PPP在短期內將進一步遇冷。

        華北某大行對公業務人士對21世紀經濟報道記者表示,之前一段時間內,包括銀行在內的金融機構會偏好有政府背書的純政府付費項目,但目前政策的導向是鼓勵純市場運營的項目。未來的方向比較確定,一方面是對新增項目按照考核要求紅線進一步壓縮;另一方面,對于符合導向的優質項目,會隨著政策的明確有望重新打開,但具體落地還需要時間。

        市場人士認為,理想狀態是有更優質的項目讓社會資本參與,使社會資本的盈利點從建設施工環節轉到運營環節,由此市場要素的配置會自發性地讓PPP模式朝健康有序的方向發展。

                                  (集團公司黨委宣傳部編發)

    新聞鏈接

    http://epaper.21jingji.com/html/2019-03/11/content_102186.htm

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